Τίνα Σταυρινάκη (IMΔΑ)- Εισαγωγικές παρατηρήσεις στην απόφαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για το Περιβάλλον

Ευρωπαϊκή Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων,

Ίδρυμα Μαραγκοπούλου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου κατά Ελλάδας,

Προσφυγή Αρ. 30/2005

 Τίνα Σταυρινάκη

 Δικηγόρος, Ερευνήτρια ΙΜΔΑ, Υπ. Δρ.Ν

Εισαγωγικές παρατηρήσεις

Ο μηχανισμός των συλλογικών προσφυγών ενώπιον της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Κοινωνικών Δικαιωμάτων για παραβάσεις του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη (ΕΚΧ) συνιστά σημαντικό εργαλείο των Μη-Κυβερνητικών Οργανώσεων (ΜΚΟ) για την προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων[1]. Το Ίδρυμα Μαραγκοπούλου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΙΜΔΑ) αποτελεί τη μοναδική ΜΚΟ με έδρα την Ελλάδα, η οποία έχει συμβουλευτικό καθεστώς στο Συμβούλιο της Ευρώπης και συμπεριλαμβάνεται στον ειδικό κατάλογο των οργανώσεων, στις οποίες  αναγνωρίζεται το δικαίωμα προσφυγής.

Η προσφυγή του ΙΜΔΑ κατά της Ελλάδας (Αρ. 30/2005) κατατέθηκε στις 4 Απριλίου 2005. Το ΙΜΔΑ υποστήριξε ότι το Κράτος παραβίασε το άρθρο 11 του ΕΚΧ, το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα για προστασία της υγείας, διότι δεν προέβλεψε τις βλαβερές συνέπειες στο περιβάλλον από την εκμετάλλευση του λιγνίτη και δεν ανέπτυξε στρατηγικές πρόληψης και καταπολέμησης των κινδύνων για την υγεία των πληθυσμών που ζουν στις περιοχές εκμετάλλευσής του. Το ΙΜΔΑ υπογράμμισε την περαιτέρω επιβάρυνση της υγείας όσων εργάζονται στις πηγές της ρύπανσης και έθεσε το ζήτημα της τήρησης της σχετικής νομοθεσίας για την πρόληψη του κινδύνου στην εργασία. Το ΙΜΔΑ υποστήριξε  ότι το Κράτος παραβίασε το άρθρο 3§§1 και 2 του ΕΚΧ, το δικαίωμα για ασφαλείς και υγιεινές συνθήκες εργασίας, διότι δεν έχει καθιερώσει επαρκές νομοθετικό πλαίσιο το οποίο να εγγυάται την υγεία και την ασφάλεια των εργαζομένων στα λιγνιτωρυχεία και δεν έχει λάβει αποτελεσματικά μέτρα εφαρμογής της σχετικής νομοθεσίας. Τέλος, το ΙΜΔΑ υποστήριξε ότι το Κράτος παραβίασε το άρθρο 2§4, το δικαίωμα για δίκαιες συνθήκες εργασίας, διότι δεν έχουν προβλεφθεί για τους εργαζομένους μείωση της διάρκειας εργασίας ή συμπληρωματικές άδειες με αποδοχές, όπως το άρθρο απαιτεί. Η Έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Κοινωνικών Δικαιωμάτων προς την Επιτροπή των Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης  υιοθετήθηκε και κοινοποιήθηκε στα ενδιαφερόμενα μέρη στις 6 Φεβρουαρίου 2007, αλλά δημοσιεύθηκε σύμφωνα με το άρθρο 8§2 του Πρωτοκόλλου στις 7 Ιουνίου 2007, κατόπιν παρέλευσης τεσσάρων μηνών. Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων κατέληξε ότι η Ελλάδα παραβίασε τα άρθρα 11, 3§2 και 2§4, ενώ δε δέχτηκε την παράβαση του άρθρου 3§1.

Η καινοτόμος διαδικασία των συλλογικών αναφορών του ΕΚΧ: ένα αποτελεσματικό μέσο προστασίας του περιβάλλοντος και της υγείας

Η υπόθεση αυτή έθεσε ευθέως για πρώτη φορά ενώπιον διεθνούς οργάνου το σύνδεσμο μεταξύ της προστασίας του περιβάλλοντος και της υγείας. Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων άδραξε την ευκαιρία να αναλύσει το δικαίωμα σε ένα υγιές περιβάλλον ως απαραίτητη προϋπόθεση της προστασίας της υγείας, αλλά και της ίδιας της ζωής. Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων επισημαίνει τη συμπληρωματική σχέση μεταξύ του άρθρου 11 ΕΚΧ, του δικαιώματος στο καλύτερο δυνατό επίπεδο υγείας και του άρθρου 2 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, που κατοχυρώνει το δικαίωμα προστασίας της ζωής (§202).

 Σε εθνικό επίπεδο, η σημασία της υπόθεσης συνίσταται στην ανάδειξη για πρώτη φορά από ένα διεθνές όργανο του συνόλου των περιβαλλοντικών παραβάσεων από τις λιγνιτικές δραστηριότητες της ΔΕΗ στην ευρύτερη περιοχή της Πτολεμαΐδας και της Μεγαλόπολης, οι οποίες θέτουν σε κίνδυνο την υγεία των κατοίκων και των εργαζομένων. Η υπόθεση αυτή εγείρει μια σημαντική πτυχή της συνάρθρωσης των περιβαλλοντικών υποχρεώσεων της Ελλάδας, όπως απορρέουν από το Πρωτόκολλο του Κιότο, την ευρωπαϊκή νομοθεσία και το εσωτερικό δίκαιο. Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων ακολουθεί μία ανθρωποκεντρική ερμηνεία, η οποία δε βασίζεται στην ανάλυση αριθμών και κρίνει ότι η συμμόρφωση με την κοινοτική νομοθεσία για τη μείωση των εκπομπών αερίων, που ευθύνονται για το φαινόμενο του θερμοκηπίου, η οποία συχνά είναι λιγότερο αυστηρή από το Πρωτόκολλο του Κιότο, δεν διασφαλίζει την ουσιαστική μείωση της ρύπανσης και κατ’ επέκταση την αποτελεσματική προστασία της υγείας.

Η πρωτοποριακή διαδικασία των συλλογικών αναφορών για παραβάσεις του ΕΚΧ εμπεριέχει τις εγγυήσεις για  άμεση και ενεργή συμμετοχή των εκπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών στην αποτελεσματική προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων. Το έννομο συμφέρον στο πλαίσιο της διαδικασίας των συλλογικών αναφορών συνίσταται στην προάσπιση των δικαιωμάτων, η παραβίαση των οποίων καταγγέλλεται και για τα οποία οι ΜΚΟ οφείλουν να αποδεικνύουν ειδική δράση. Η προσφυγή του ΙΜΔΑ κατά της Ελλάδας διασαφηνίζει κάποιες από τα σημαντικότερες πτυχές αυτών των εγγυήσεων.   

Η Ελλάδα προέβαλε την προκαταρκτική ένσταση ότι το ΙΜΔΑ δε διαθέτει ιδιαίτερη αρμοδιότητα σχετικά με τα ζητήματα, που τίθενται στην εν λόγω προσφυγή, όπως το ορίζει το άρθρο 3 του Πρωτοκόλλου στον ΕΚΧ και συνεπώς δε διαθέτει locus standi. Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων εξέτασε το καταστατικό και τον κατάλογο των 56 δραστηριοτήτων του ΙΜΔΑ σχετικά με το περιβάλλον, την υγεία και την εργασία και έκρινε ότι το ΙΜΔΑ διαθέτει την απαραίτητη αρμοδιότητα στα θιγόμενα ζητήματα. Είναι χαρακτηριστικό ότι το ΙΜΔΑ διοργάνωσε την πρώτη συζήτηση στρογγυλής τραπέζης σχετικά με τη σοβαρή περιβαλλοντική μόλυνση της Πτολεμαΐδας ήδη το 1988, ενώ συνεχής υπήρξε η επαφή με την τοπική κοινωνία, η οποία οδήγησε στην κατάθεση της εν λόγω προσφυγής.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει το σημείο του καταλογισμού της ευθύνης για τις παραβάσεις, που κατήγγειλε το ΙΜΔΑ. Η Ελλάδα ισχυρίστηκε ότι δεν ευθύνεται για τις πράξεις της ΔΕΗ, η οποία αποτελεί πλέον ανώνυμη εταιρία. Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων έκρινε κατά το στάδιο εξέτασης του παραδεκτού ότι το Κράτος, ως Συμβαλλόμενο Μέρος, έχει αναλάβει την υποχρέωση προστασίας των δικαιωμάτων, που κατοχυρώνονται στον ΕΚΧ. Κατά την εξέταση της ουσίας της υπόθεσης, η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων εμβάθυνε την ανάλυσή της αναφέροντας συγκεκριμένα ότι η Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού μέχρι τη μερική ιδιωτικοποίηση του 2001 λογοδοτούσε αποκλειστικά στο Κράτος, ενώ και κατόπιν αυτής, σύμφωνα με το Ν. 2773/1999, το Κράτος εξακολουθεί να είναι υποχρεωμένο να ασκεί έλεγχο στις δραστηριότητες της ΔΕΗ. Επίσης, η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων τόνισε ότι το Κράτος εξακολουθεί να κατέχει την πλειοψηφία των μετοχών της  ΔΕΗ (§192). Συνεπώς, το Κράτος δε δύναται να αποποιηθεί της ευθύνης τήρησης της περιβαλλοντικής νομοθεσίας από τη ΔΕΗ, καθώς ασκεί τόσο τον τυπικό, όσο και τον ουσιαστικό έλεγχο των δραστηριοτήτων της.  

Μια περαιτέρω πρωτοτυπία της διαδικασίας των συλλογικών αναφορών του ΕΚΧ αποτελεί η απουσία της υποχρέωσης εξάντλησης των εσωτερικών ένδικων μέσων πριν από την προσφυγή ενώπιον της Επιτροπής Κοινωνικών Δικαιωμάτων. Η κλασική αυτή προϋπόθεση παραδεκτού, η οποία απορρέει από την αρχή της επικουρικότητας του διεθνούς δικαίου και προβλέπεται από όλες τις διεθνείς και περιφερειακές διαδικασίες προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, υποχωρεί ενώπιον της Επιτροπής Κοινωνικών Δικαιωμάτων. Η καινοτομία αυτή, εκτός από την προφανώς ευνοϊκή για τον προσφεύγοντα  απλούστευση της διαδικασίας, παρέχει τη δυνατότητα να θιγούν πολυδιάστατες παραβάσεις, όπως στη συγκεκριμένη υπόθεση. Οι παραβάσεις του ΕΚΧ προκύπτουν από μια σειρά πράξεων και παραλείψεων του Κράτους σε σχέση με το σύνολο των λιγνιτικών δραστηριοτήτων της ΔΕΗ, ορισμένες από τις οποίες πιθανώς να έμεναν ανέλεγκτες ή να απαιτούσαν πολύχρονες και πολύπλοκες διαδικασίες, προκειμένου να ελεγχθούν από ένα διεθνές όργανο στο σύνολό τους.[2]

Ενδιαφέρον παρουσιάζει, επίσης, η κρίση της Επιτροπής Κοινωνικών Δικαιωμάτων σχετικά με την έννοια της συνεχιζόμενης παραβίασης του δικαιώματος σε ένα υγιές περιβάλλον. Η Ελλάδα προέβαλε την ένσταση της έλλειψης της αρμοδιότητας της Επιτροπής Κοινωνικών Δικαιωμάτων να εξετάσει τα γεγονότα, τα οποία έλαβαν χώρα πριν από την υπογραφή του Πρωτοκόλλου των συλλογικών αναφορών από την Ελλάδα. Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων έκρινε ότι είναι αρμόδια ratione temporis να εξετάσει στο σύνολό τους τις καταγγελλόμενες πράξεις και παραλείψεις, καθώς υφίσταται παραβίαση της υποχρέωσης πρόληψης των βλαβών εξαιτίας της ατμοσφαιρικής ρύπανσης,  ενόσω η ρύπανση συνεχίζεται και επιπλέον χειροτερεύει σταδιακά, στο μέτρο κατά το οποίο δε λαμβάνονται επαρκή μέτρα για τον τερματισμό της. 

Βασικές πτυχές της υποχρέωσης προστασίας του περιβάλλοντος και πρόληψης των επιπτώσεων στην υγεία από την περιβαλλοντική ρύπανση

1.  Η υποχρέωση εκπλήρωσης των διεθνών περιβαλλοντικών υποχρεώσεων του Κράτους με κύριο γνώμονα την προστασία της ανθρώπινης υγείας

Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων αξιολογεί τη συνολική εικόνα της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ελλάδας, ειδικά για την ατμοσφαιρική ρύπανση, με βάση τις διεθνείς και αυστηρότερες περιβαλλοντικές της υποχρεώσεις. Συγκεκριμένα, κρίνει ότι η έλλειψη αποφασιστικότητας του Κράτους να βελτιώσει σε εύθετο χρόνο την κατάσταση του περιβάλλοντος επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι το Εθνικό Σχέδιο Κατανομής Εκπομπών που καταρτίσθηκε στο πλαίσιο της Οδηγίας 2003/87/ΕΚ προβλέπει αύξηση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου κατά 39,2% έως το 2010, μολονότι η Ελλάδα έχει δεσμευτεί από το Πρωτόκολλο του Κιότο να αυξήσει τις εκπομπές έως 25%. Παράλληλα, διαπιστώνει ότι το Κράτος καταφεύγει αποκλειστικά στην αγορά δικαιωμάτων εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου για να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του βάσει του Σχεδίου, οπότε δε μειώνει ουσιαστικά τις εκπομπές των αερίων με τις βλαβερές για την υγεία επιπτώσεις (§§206-207).

2. Η υποχρέωση πλήρους και ουσιαστικής εφαρμογής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας (άρθρο 11§1 ΕΚΧ)

Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων έλαβε σοβαρά υπόψη της τις παρεκκλίσεις από την περιβαλλοντική νομοθεσία κατά την ενιαία χορήγηση άδειας διά νόμου στους ατμοηλεκτρικούς σταθμούς της ΔΕΗ και χωρίς την προηγούμενη έγκριση συγκεκριμένων περιβαλλοντικών όρων για κάθε σταθμό. Η Επιτροπή συμπέρανε ότι η διοίκηση δεν αποδίδει την προσήκουσα σημασία στην τήρηση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, που σκοπό έχει την πρόληψη σημαντικής ρύπανσης από τις συγκεκριμένες δραστηριότητες (§212).

3. Η υποχρέωση συνεχούς προσαρμογής στις Βέλτιστες Διαθέσιμες Τεχνικές για την αποτελεσματική μείωση των εκπομπών ρύπων (άρθρο 11§1)

Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων θεώρησε ότι το Κράτος παραβιάζει την υποχρέωση πρόληψης της ρύπανσης, καθώς δεν επιβάλλει την προσαρμογή του εξοπλισμού των ορυχείων και των ΑΗΣ στις «βέλτιστες διαθέσιμες τεχνικές»[3]. Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων έκρινε ότι οι πρωτοβουλίες της ΔΕΗ προς τον σκοπό αυτόν εκδηλώνονται με βραδύτητα, είναι αποσπασματικές, ή αποτελούν απλά αντικείμενο μελλοντικού προγραμματισμού (§§214-215).

4. Η υποχρέωση ελέγχου της τήρησης και της επιβολής της νομοθεσίας ως εγγύηση προστασίας του περιβάλλοντος και της υγείας των κατοίκων και των εργαζομένων (άρθρα 11§1 και 3§2 ΕΚΧ)

Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων καταδικάζει την απουσία αποτελεσματικών μηχανισμών επίβλεψης της εφαρμογής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας λόγω σοβαρών ελλείψεων προσωπικού (§208) και την αδυναμία του Κράτους να επιβάλει κυρώσεις επαρκώς αυστηρές και αποτρεπτικές, ώστε να οδηγήσουν στη συμμόρφωση της ΔΕΗ με την περιβαλλοντική νομοθεσία (§209). Δεν παραλείπει να επισημάνει τις μη επαρκείς εξηγήσεις, που παρείχε το Κράτος, για τη μη εκτέλεση δικαστικών αποφάσεων με σοβαρές περιβαλλοντικές επιπτώσεις (§213).[4]

Ομοίως, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η ανεπάρκεια των μηχανισμών επιθεώρησης της εργασίας στα ορυχεία λόγω της έλλειψης επαρκούς προσωπικού, την οποία το Κράτος ομολογεί, δεν εξασφαλίζει το δικαίωμα για ασφαλείς και υγιεινές συνθήκες εργασίας (άρθρο 3§2 ΕΚΧ)[5]. Συνεπώς, είναι εύλογο να τίθεται υπό αμφισβήτηση η τήρηση των κανονισμών προστασίας της υγείας για τους εργαζομένους στις πηγές της ρύπανσης  (§§229-230).

5. Οι υποχρεώσεις ουσιαστικής ενημέρωσης και συμμετοχής των ενδιαφερομένων, καθώς και συγκρότησης συστήματος επιδημιολογικής παρακολούθησης (άρθρο 11§§2 και 3 ΕΚΧ)

Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων έκρινε ότι, παρά το επαρκές νομοθετικό πλαίσιο, δε γίνεται σεβαστή στην πράξη η συμμετοχή των πολιτών στη λήψη αποφάσεων με περιβαλλοντικές επιπτώσεις και επιπροσθέτως, το Κράτος δεν έχει αναπτύξει καμία αποτελεσματική πολιτική ενημέρωσης και πρόληψης. Τέλος, έκρινε ότι κατά τη διάρκεια της 45ετούς δραστηριότητας δύο επιδημιολογικές μελέτες για τις επιπτώσεις στην υγεία των κατοίκων δεν συνιστούν επαρκή μέτρα οργάνωσης ενός συστήματος παρακολούθησης της υγείας των θιγόμενων πληθυσμών (§211 και §§216-220). 

6. Τα ειδικά μέτρα αντιστάθμισης της επιβάρυνσης της υγείας των εργαζομένων στα λιγνιτωρυχεία (άρθρου 2§4 ΕΚΧ)

Η Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων έκρινε ότι υπάρχει παράβαση, διότι το Κράτος εναπόθεσε στις συλλογικές συμβάσεις εργασίας τη λήψη μέτρων μείωσης του χρόνου εργασίας ως αντιστάθμιση της επιβάρυνσης της υγείας, που υφίστανται οι εργαζόμενοι στα ορυχεία, μολονότι οι συλλογικές διαπραγματεύσεις δεν παρέχουν επαρκείς εγγυήσεις εκπλήρωσης αυτής της υποχρέωσης (§§232-239).

Συνοψίζοντας, πρέπει να επισημανθεί ότι εκτός από τη διαπίστωση της σοβαρής περιβαλλοντικής ρύπανσης στις εν λόγω περιοχές και την αναγνώριση του συνδέσμου μεταξύ της ρύπανσης και των κινδύνων για την υγεία των κατοίκων και των εργαζομένων, αρκετά συμπεράσματα της Επιτροπής Κοινωνικών Δικαιωμάτων αναφέρονται στη γενικότερη εικόνα της εφαρμογής της νομοθεσίας για την προστασία του περιβάλλοντος στην Ελλάδα. Ενδεικτικά αναφέρεται η οργάνωση των μηχανισμών επίβλεψης της τήρησης της νομοθεσίας και η αδυναμία του Κράτους να παρέχει στοιχεία, που να παρουσιάζουν την κατάσταση με ακρίβεια, σαφήνεια και όχι αποσπασματικά (§§201και 219).  Η προσφυγή του ΙΜΔΑ κατά της Ελλάδας (Αρ. 30/2005) αναδεικνύει την απαρέγκλιτη ανάγκη συμφιλίωσης της ανάπτυξης με την προστασία της υγείας και του περιβάλλοντος.

Τίνα Σταυρινάκη
Δικηγόρος, Ερευνήτρια ΙΜΔΑ, Υπ. Δρ.Ν

---

[1] Ο ΕΚΧ υιοθετήθηκε στις 18.10.1961 και επικυρώθηκε από την Ελλάδα στις 6.6.1984 με το Ν. 1426/1984 (ΦΕΚ Α΄32). Η Ελλάδα έχει υπογράψει τον αναθεωρημένο ΕΚΧ κατά την υιοθέτησή του στις 3.5.1996, αλλά δεν τον έχει επικυρώσει. Το Πρόσθετο Πρωτόκολλο στον ΕΚΧ, το οποίο προβλέπει το μηχανισμό των συλλογικών προσφυγών, τέθηκε σε ισχύ στις 1.7.1998. Η Ελλάδα το επικύρωσε στις 18.6.1998 με το Ν. 2595/1998 (ΦΕΚ Α΄63).

[2] Ενδεικτικά, βλ. την ανταλλαγή παρατηρήσεων μεταξύ του ΙΜΔΑ και του Κράτους για τη μέτρηση των ρύπων, οι οποίες οδήγησαν στην παραδοχή από το Κράτος της υπέρβασης των οριακών τιμών σε ορισμένες περιπτώσεις (§§13-17 και §38), σχετικά με τη χρήση ή την απουσία χρήσης συγκεκριμένων αντιρρυπαντικών τεχνικών από τη ΔΕΗ (§§24-25 και §§61-67), τη μη εκτέλεση αποφάσεων και τη διαιώνιση πρακτικών παρέκκλισης από την περιβαλλοντική νομοθεσία (§23, §§31-32 και §70). 

[3] Σύμφωνα με την Οδηγία 96/61 για την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης (IPPC) από τις βιομηχανικές δραστηριότητες.

[4] Αναλυτικότερη παρουσίαση του συγκεκριμένου ζητήματος, βλ. §32.

[5] Πρέπει να αναφερθεί, επιπλέον, ότι το Κράτος αδυνατεί να παρουσιάσει στοιχεία για τον αριθμό των ατυχημάτων ή οποιαδήποτε άλλη απόδειξη αποτελεσματικής προστασίας της υγείας και της ασφάλειας στα ορυχεία.